Eden najpomembnejših političnih dogodkov letošnjega leta bo predvideni julijski vstop Hrvaške v Evropsko unijo. Tedaj, osemnajst let po koncu vojne, se bo zunanja meja EU premaknila pred vrata Bosne in Hercegovine.
Pomen jasne evropske perspektive je za Bosno in Hercegovino izjemen. Priključitev k Evropski uniji skupaj s sosednjimi državami, seveda ne hkrati, temveč ob izpolnjevanju pogojev za vsako od njih, je najboljši odgovor na ključne probleme te države. Težko pa si je predstavljati, kako naj Bosna in Hercegovina uspešno napreduje proti Evropski uniji, ne da bi izboljšala svojo ustavo.
V Sloveniji, nekdanji sestrski republiki BiH, pravni strokovnjaki zagovarjajo stališče, da mora ustava kot temeljni in najvišji pravni akt biti bistveno trajnejša kot zakoni in drugi pravni akti. Zato si tudi ustavodajalec prizadeva čimbolj zavarovati njene norme pred prepogostim spreminjanjem. V političnem žargonu v zadnjem času slišimo krilatico, da je ustavo treba spreminjati „s tresočo se roko“. Tudi dr. France Bučar, eden od očetov slovenske ustave, opozarja, da mora biti ustava za vsako državo tisti nedotakljivi temelj, na katerem stvari stojijo.
Vendar vse kaže, da v Bosni in Hercegovini brez korenitih posegov v ustavo ne bo šlo. Predvsem bo na ustavni ravni treba razrešiti napetost med obema entitetama, ki tvorita državo: Republiko srbsko ter Federacijo BiH.
Ustava kot del mirovnega sporazuma
Ustava BiH je del Daytonskega mirovnega sporazuma, katerega namen je bil vzpostavitev miru po štirih letih uničujoče vojne. Vsebina Daytonskega sporazuma odseva takratno vojno stanje, po stabilizaciji države in njenih prizadevanjih za vstop v evropske integracije pa se vse bolj kaže kot ovira. Beneška komisija Sveta Evrope celo meni, da je nepredstavljivo, da bi BiH s sedanjim ustavnim aranžmajem dosegla kakršen koli napredek. »BiH s tako šibko državo ne bo sposobna narediti bistvenega napredka na poti k evropskim integracijam,“ so sporočili. „Pogajanja za vstop v Evropsko unijo zahtevajo institucije na državni ravni, ki bodo strokovno reševale širok spekter vprašanj, zajet v takem procesu. EU namreč potrebuje enega sogovornika in se ni pripravljena posamično pogovarjati z dvema entitetama. Državna raven trenutno ni sposobna omogočiti učinkovitega spoštovanja obveznosti do Sveta Evrope in do mednarodne skupnosti nasploh.«
BiH je kot zadnja država z območja bivše Jugoslavije junija 2008 podpisala z EU Sporazum o stabilizaciji in pridruževanju (SSP). Realizacija tega sporazuma je tako za BiH postala mednarodna obveznost in s tem je postala mednarodna obveznost tudi sprememba ustave. Aktivirana je bila določba tretjega člena ustave, ki omogoča centralni državni oblasti prevzem pooblastil v procesu usklajevanja bosansko-hercegovske zakonodaje in prakse z evropskimi standardi.
Pomembno vlogo pri priključevanju države Evropski uniji ima Urad visokega predstavnika mednarodne skupnosti, OHR. Ta je v BiH vodilna organizacija za civilni vidik implementacije Daytonskega mirovnega sporazuma. Pooblastila visokega predstavnika so se še dodatno razširila na konferenci Sveta za implementacijo miru (PIC) v Bonnu decembra 1997, ko so njegove odločitve dobile pravno obvezujočo naravo. Odtlej govorimo o t.i. bonnskih pooblastilih, ki visokemu predstavniku omogočajo, da „vsiljuje“ zakone na državni in entitetski ravni, vključujoč amandmaje na ustavi obeh entitet. Poleg tega lahko visoki predstavnik določa čas, kraj in predsedovanje sestankom skupnih institucij, odstrani s funkcij državne uradnike ali odstrani voljene javne uradne osebe, ki ne sodelujejo pri implementaciji Daytonskega sporazuma, ima pa še številne druge pristojnosti.
Februarja 2002 je Svet za splošne zadeve pri Evropski skupnosti imenoval visokega predstavnika tudi za posebnega predstavnika EU v BiH (EUSR). Funkciji sta bili nekaj let združeni, septembra 2011 pa je dolžnosti posebnega predstavnika EU v BiH ločeno prevzel danski diplomat Peter Sorensen, ki ima med drugim tudi posebno pooblastilo za sankcioniranje bosansko-hercegovskih politikov, ki ovirajo reformne procese. Pooblastilo vključuje možnost izrekanja prepovedi potovanj v države članice EU, pa tudi „zamrznitev“ lastnine. Tako ima EU možnost posegati v bosansko-hercegovsko politično stvarnost že vnaprej, še preden se država uspe priključiti EU.
Diskriminacija sedemnajstih manjšin
Kljub predhodnim pozivom EU k spreminjanju ustave, pa je prva konkretna zapoved v Sarajevo prispela iz Strasbourga, z Evropskega sodišča za človekove pravice. Veliki senat tega sodišča je decembra 2009 izdal pravnomočno sodbo v primeru Sejdić-Finci proti BiH, s katero je bilo ugotovljeno, da bosansko-hercegovska ustava omogoča diskriminacijo na podlagi etnične pripadnosti. Sodišče je navedlo, da je ustavna določba, ki določa možnost kandidiranja na volitvah za člana predsedstva BiH in delegata v domu narodov parlamentarne skupščine BiH, zasnovana na etnični pripadnosti (le trem) konstitutivnim narodom in je tako v očitnem nasprotju s splošnimi načeli Evropske konvencije o človekovih pravicah in Protokolom št. 12, ki prepoveduje diskriminacijo na kakršni koli osnovi. Težava je v tem, da se politične funkcije v BiH razdeljujejo med Bošnjake, Hrvate in Srbe, pripadniki drugih narodov pa so iz teh procesov izpuščeni in do njih nimajo dostopa. Iz tega jasno izhaja, da so pripadniki vseh preostalih narodov v BiH diskriminirani. Sodišče je zato razsodilo, da mora biti kandidiranje za člane predsedstva BiH in delegate v domu narodov parlamentarne skupščine BiH dovoljeno tudi pripadnikom manjšin in ne samo Bošnjakom, bosansko-hercegovskim Srbom ter Hrvatom, kakor to določa Daytonski sporazum. Od sodbe so minila že tri leta, vendar še ni bila izvršena. EU vse od leta 2009 BiH poziva k ustavnim spremembam, ki bodo odpravile to diskriminatorno določbo v ustavi, a se bosansko-hercegovska politika ne premakne.
Etnično načelo, po katerem so zasnovane vse vodilne institucije v BiH, je temeljni problem daytonske Ustave BiH in je več kot očiten razlog za nujno spremembo ustave, ki ga priznavajo celo največji zagovorniki Daytonskega mirovnega sporazuma. Vendar pa diskriminacija nekonstitutivnih narodov v BiH ni edini razlog za spremembo ustave BiH, na katerega opozarja EU.
Za očitno pomanjkljivost bosansko-hercegovske ustave EU šteje tudi zelo šibko centralno državno oblast, saj je večina moči skoncentrirana na ravni dveh entitet, Republike srbske in Federacije BiH. Ozemeljska razdelitev na dve entiteti in distrikt Brčko onemogoča delovanje skupnih ustanov in ključnih sistemov državne strukture, opozarjajo v EU. Ker ustava določa, da se proračun BiH polni iz entitet, v politični realnosti to pomeni popolno podrejenost centralnih državnih institucij entitetam. EU opozarja, da BiH s tako šibko centralno oblastjo ne bo sposobna narediti bistvenega napredka na poti k evropskim integracijam, kar se je v praksi že potrdilo. V sedemnajstih letih po podpisu Daytona smo sicer bili priče počasnemu premikanju pristojnosti na državno raven na področjih oboroženih sil, obdavčenja, pravosodja, obveščevalne dejavnosti, vendar ureditev še vedno ni funkcionalna.
Skoraj dvesto ministrstev
Naslednji razlog za spremembo ustave je po mnenju EU razdrobljenost državnega aparata. Po sporazumu iz Daytona ima država BiH kar tri ravni zakonodajne, sodne in izvršilne oblasti - kantonalno, entitetsko in državno. Tako ima Bosna in Hercegovina štirinajst vlad in štirinajst parlamentov (centralno-državnega, deset kantonalnih, dva entitetstka in tistega v distriktu Brčko), poleg tega pa še skoraj dvesto ministrstev na petih ravneh - državni, entitetski, kantonalni, distriktski in občinski. Država ima nešteto ministrov, pomočnikov ministrov, sekretarjev in uradnikov. Posledično je ena izmed najdražjih držav na svetu, kjer je več kot petdeset odstotkov nacionalnega BDP namenjenega ravno za vzdrževanje te ogromne aparature. Zato EU predlaga prestrukturiranje institucij in organov državne oblasti, ki je po njenem mnenju nujno, saj bi se s tem omogočila politična samostojnost države BiH in njenih institucij brez prisotnosti OHR in EUFOR v BiH. S tem bi se država v organizaciji državne oblasti približala evropskim demokratskim standardom.
Postopek za spremembo Ustave BiH se je sicer začel že leta 2005, vendar kljub podpisu Washingtonske deklaracije, s katero so se vodilne politične stranke v BiH zavezale za čimprejšnjo implementacijo ustavnih reform, in kljub velikim prizadevanjem EU in ZDA do tega še ni prišlo. Pomanjkljivosti daytonske ureditve so tako velike, da politična oblast v BiH ne more delovati brez stalne pomoči mednarodne skupnosti, saj pride zaradi parcialnih nacionalnih interesov pri doseganju soglasja vedno do zastoja. Tako mora nenehno posredovati visoki predstavnik mednarodne skupnosti. Šele odločitve visokih predstavnikov – trenutno je na tem mestu koroški Slovenec Valentin Inzko - so BiH prinesle nekatere nujne ureditve, ki jih domača politika ni zmogla in brez katerih bi si bilo delovanje države težko predstavljati. Visoki predstavniki so tako ljudem zagotovili svobodo gibanja, uvedbo enotnih avtomobilskih tablic, grba, zastave, bankovcev, ustavnopolitično enakopravnost narodov na vsem ozemlju BiH, državno mejno službo, skupno obrambno ministrstvo in skupno vojsko, ustavno sodišče BiH, razširjeno strukturo, nova pooblastila ter bolj učinkovita proceduralna pravila sveta ministrov BiH in mnoge druge projekte. »Očitno je, da BiH v post-daytonskem obdobju deluje prek vsiljenega soglasja, vsebovanega v moči visokega predstavnika mednarodne skupnosti, da uveljavlja začasne odločitve in zakone,« navaja bosansko-hercegovski politik in profesor dr. Mirko Pejanović.
Tudi domači politični analitiki v Bosni in Hercegovini se strinjajo, da je politična kultura v državi na zelo nizki ravni. Mnenja domače, etnično razdeljene politike o tem, kakšne naj bodo spremembe ustave, so zato zelo različna in za zdaj v BiH še ni zaznati prave volje za dosego političnega soglasja o ustavni reformi. V poročilu o napredku BiH za leto 2012 Evropska komisija sicer opaža minimalni splošni napredek, vendar pa na mnogih pomembnih področjih ni nikakršnega napredka, med drugim ni nobenega napredka na področju boja proti organiziranemu kriminalu in proti korupciji. Komisija ugotavlja, da so prav politična nesoglasja tista, ki zavirajo razvoj države in približevanje k EU.
Sprtost nacionalističnih politik se v BiH preliva v vsakdanje življenje njenih državljanov, obenem pa je politika odsev čustvovanja pripadnikov različnih narodov, ki jih še preganja duh vojne. Nedavna razstrelitev spomenika vojske BiH v Mostarju je le eden iz niza tovrstnih dogodkov, ki redno pretresajo državo.
Prave reforme se bodo tako morale zgoditi na področju sodelovanja in razvijanja zaupanja med narodi BiH.
