B. Gaj Piters: Politički kapacitet u javnoj administraciji

Veliki deo političkog rada vlasti odvija se preko organizacija koje čine javnu birokratiju. I zaista, ove organizacije same sprovode politiku preko sopstvenog delegiranog autoriteta da donose podzakonske akte (Page, 2012; Kerwin, 2014). Ali čak i kada administrativne organizacije nastupaju kao izvršioci političkih vođa, one imaju značajne uloge u kreiranju i sprovođenju politika. Iako se taj kapacitet može pronaći u skoro svakoj javnoj birokratiji, postoji mnoštvo faktora koji utiču na kapacitet administracije da oblikuje javnu politiku.

U ovom članku razmatraćemo zadatke birokratije i njen “politički rad” (Colebatch, Hoppe i Noordegraaf, 2010) iz perspektive organizacionih i strukturnih karakteristika ovih institucija. U akademskom i popularnom diskursu postoji tendencija da se o “Birokratiji” govori kao o integrisanoj celini. Iako postoje sličnosti između birokratija bilo koje dve zemlje, po sredi je mnoštvo organizacija visoko definisane strukture, koje sebe smatraju manje ili više autonomnim. Dalje, ove organizacije imaju sopstvene političke veze sa klijentelističkim grupama koje ih podržavaju u političkim borbama sa drugim organizacijama, pa i sa njihovim nominalnim političkim gospodarima.

Politička uloga organizacija u okviru državne birokratije ima određenu stabilnu utemeljenost, ali se takođe nalazi pod znatnim uticajem trajnih obrazaca reforme. Reforme su oduvek bile endemske u državnim birokratijama, ali u periodu od ranih osamdesetih godina zapaža se neuobičajeno visoki nivo reformske aktivnosti.[1] Iako su reforme prvenstveno bile usmerene na povećanje efikasnosti, one su imale i znatnih posledica po javnu politiku. Lester Salamon je tvrdio (1981) da je pokušaj dostizanja efikasnosti putem administrativne reforme bio himera, ali i da je promena politike verovatnija putem promene organizacije.

Politički resursi javne administracije

Pošto se administracija uključuje u politički proces, ona sa sobom donosi nekoliko važnih resursa. Ti resursi nisu dostupni samo tim organizacijama, već stoje na raspolaganju i kompletnom javnom sektoru. Ova dvostruka uloga birokratija ključna je za razumevanje kako te organizacije funkcionišu, kao i kakva je politička dinamika koja će odrediti njihovu ulogu u upravljanju. Sa jedne strane, one su specijalizovane organizacije osmišljene tako da ispune relativno uzak spektar usluga, kao i da razviju ekspertizu u određenoj oblasti. Sa druge strane, one su deo veće institucije i veće vlasti, koja bi trebalo da pruži kompletan spektar usluga, čineći to što je moguće više koordinisano (vidi Bouckaert, Peters i Verhoest, 2010).

Kao što je navedeno gore, značajan resurs koje birokratske službe poseduju je ekspertiza, a za kreiranje politika postoje dve vrste ekspertiza. Prva stoji u vezi sa tehničkim znanjem u oblasti politike u kojoj deluju. Podela birokratije na veliki broj posebnih domena omogućava ovim organizacijama da se fokusiraju na posebnu politiku, kao i da joj se posvete. Goodsell (2011) govori o ovoj kombinaciji ekspertize i posvećenosti kao “mističnost misije” organizacija.

Druga dimenzija ekspertize birokratije je njihovo poznavanje klijenata i uslova političkog domena u kome rade. Javne birokratije su veza između države i društva. Njihovo osoblje – birokrate koje imaju direktan kontakt sa stanovništvom – iz prve ruke vidi efekte politika i izmenjene uslove u okviru kojih se one primenjuju. Ovi podaci se mogu proslediti donosiocima odluka u narednim rundama kreiranja politike, što uz malo sreće može dovesti do njihovog poboljšanja (Carter, 2012). Strukture birokratija, javnih ili privatnih, mogu predstavljati barijeru efektivnom protoku tih informacija (Wilsensky, 1968), ali u principu ta veza može da vodi politiku i njenu implementaciju.

Drugi glavni resurs za birokratije prilikom kreiranja politike predstavlja njihovo poznavanje procesa. Birokratske organizacije uglavnom znaju kako da sprovedu stvari u delo, i s toga mogu biti veoma efikasne ako su posvećene datoj politici. Međutim, za organizacije u javnom sektoru, usporavanje promena takođe može biti od velike važnosti. Organizacije su posvećene određenim politikama, i često smatraju da inicijative za promene koje dolaze od trenutnih držalaca političkih položaja nemaju smisla. Stoga one mogu koristiti svoje resurse i da spreče kreiranje politika, kao i da ih podstaknu i primene.

Javne organizacije su takođe stalne, ili gotovo takve. Iako mnogi građani i političke vođe smatraju da je ova stabilnost prepreka dobroj upravi, ona ostaje resurs za organizaciju. Vlade se menjaju, ali javne organizacije ostaju, i osim toga imaju i neku vrstu kolektivnog pamćenja koje može da vodi njihove akcije, kao i da obaveštavaju druge učesnike u procesu. One takođe mogu uzeti u obzir i dugotrajnije perspektive nego što su to u stanju da učine političari, koji se moraju pripremati za nove izbore skoro odmah nakon što su izabrani (Jacobs, 2011).

Na kraju, organizacije u javnoj birokratiji imaju sopstvene političke resurse. Iako u principu zavise od političkih činilaca u vezi svojih budžeta, njihov pravni autoritet i njihovo samo postojanje daje im političku moć. Deo te moći izvire iz veza sa klijentima, poput mogućnosti da se oni upotrebe za pritisak na donosioce odluka. Slično tome, u slučaju da se ne slažu sa svojim nominalnim političkim gospodarima, organizacije mogu da zabušavaju (Brehm i Gates, 1997), ili da ne ponude savete i podršku koju bi ministri i drugi politički lideri očekivali.[2]

Dalje, kao što je već bilo rečeno, informacija i ekspertiza su takođe važni politički resursi. U svakoj organizaciji, a pogotovo u vladi koja zavisi od informacija, znanje predstavlja moć. Nekoliko teorijskih modela delovanja javnih organizacija smatra da one trguju informacijama u zamenu za druge resurse koji su im potrebni – novac, ljudstvo, vreme za donošenja akata itd. – kako bi ispunili svoje ciljeve.[3] Iako ovi modeli, poput zabašurivanja obaveza, imaju tendenciju da preuveličavaju koristoljubivo ponašanje ovih službenika, kapacitet za korišćenje informacija radi postizanja sopstvenih organizacionih i političkih ciljeva mora se posmatrati kao jedna od dimenzija ponašanja javnih organizacija.

Resursi dostupni organizacijama u javnom sektoru, kao i postojanje više takvih organizacija dovodi do stvaranja takmičarski nastrojenog okruženja. Naravno, organizacije se takmiče za novac u budžetskom procesu (vidi Rubin, 2013), ali se takođe takmiče i za vreme za donošenje akata. Dalje, mnoge organizacije su zadužene za srodne oblasti i nadmetaće se za dominantnu poziciju u vezi sa određenim pitanjem. Na primer, u okviru Evropske unije biotehnologija potpada pod resore poljoprivrede, nauke i industrije (Rhinard, 2010).[4]

Ukratko, javne organizacije nisu posvećene samo “pukoj administraciji”, one su takođe i značajni politički akteri. Neke od njihovih aktivnosti su u direktnoj službi njihovih političkih gospodara, ali neke od njih su samostalno nastale. Ove organizacije mogu biti neutralne u partijskom smislu, ali su daleko od neutralnih u političkom smislu. One imaju politički kapacitet koji mogu iskoristiti u odbrani postojećih politika koje im se dopadaju, kao i što mogu podstaći promenu politike kojoj su posvećene. Stalnost ovih organizacija pruža im priliku da izaberu kada će se boriti, kao i da prosto sačekaju da odu vlade koje su samo prolazne.

Izazovi politike javne administracije

Kao što javne birokratije imaju znatne resurse za kreiranje politike, takođe se suočavaju i sa brojnim značajnim izazovima u pokušaju da iskoriste tu moć radi sprovođenja sopstvenih ciljeva. One se suočavaju sa izazovima dok pokušavaju da pruže objedinjenije planiranje politika i da ih plasiraju u javni sektor. U nekom opsegu resursi i posvećenost koje im pomažu kao posebnim organizacijama čine da dostizanje sveobuhvatne uprave i kreiranja politike bude teže.

Koordinacija

Koordinacija predstavlja stalan izazov za kreatore politike (Peters, 2015). Nastojanje za boljom koordinacijom u okviru javnog sektora upoređivalo se sa potragom za Svetim gralom, podrazumevajući da ako su politike usklađene da će i vlada biti uspešna. Očekivanja su možda preterana, ali je sigurno da koordinacija može da poboljša politiku. Međutim, za javne organizacije koordinacija politika nije jedinstveni izazov, već sadrži nekoliko dimenzija koje u stvarnosti mogu biti kontradiktorne.

Kada se spomene koordinacija politika, obično se zamišlja koordinisanje različitih programa koje sprovode različite organizacije. Na primer, ako se želi da zdravstvene politike budu efikasne, one se moraju uskladiti sa socijalnim, obrazovnim i programima zaštite životne sredine. Sa tim nastojanjima za koordinacijom stvara se bolja prilika da se usluži “ceo klijent”, kao i da se smanje preklapanja i propusti u sprovođenju. A potreba za koordinacijom nije ograničena samo na socijalnu politiku, već je relevantna za sve domene u javnom sektoru.

Ali ova horizontalna koordinacija nije jedini izazov za javne organizacije. Vertikalna dimenzija koordinacije je takođe problematična, i ne postoje garancije da će biti uspešnija od horizontalne. Kao prvo, vertikalna koordinacija obuhvata povezivanje sa organizacijama na sub-nacionalnom nivou, ili sa nevladinim organizacijama koje su zadužene za obavljanje javnih usluga putem ugovora. Uprava postaje sve više interaktivna između javnog i privatnog sektora (Torfing et al., 2012) i postoji potreba da se osigura da te organizacije sarađuju i slede prioritete politike organizacije odgovorne za njenu implementaciju. Osim problema vertikalne koordinacije, može se desiti i da postoje problemi u okviru same organizacije. Kao što se često pogrešno zamišlja da je javna birokratija jedinstveni činilac, takođe je pogrešno i smatrati da je svaka organizacija jedinstvena iznutra. Stoga, ako se želi da birokratska organizacija bude efektivan politički činilac, mora se obezbediti njena unutrašnja koordinacija.

Glavni unutrašnji izazov koordinaciji je povezivanje od nižih nivoa hijerarhije do samog vrha, mesta na kome se donose odluke. Postoje dokazi da niži slojevi razvijaju sopstveni pogled na politiku i da donose odluke na osnovu kriterijuma koji su drugačiji od onih koji su zamišljeni na vrhu (Gofen, 2014). Dalje, ovi nivoi organizacije mogu pokušati da izvrše kontrolu nad ostatkom organizacije putem kontrole informacija i političkim vezama sa klijentima. Kao što je Hud naveo (1976), organizacija će morati da ide usklađenim korakom, ako želi da bude efikasna u kreiranju i primeni politike.

Politike

U većini savremenih demokratija javna birokratija se sastoji od prvenstveno karijernih službenika koji su odabrani na bazi sposobnosti. Njihova uloga je definisana kao sposobnost da se svi politički gospodari služe jednako, kao i da se im se bez straha i iskreno pružaju saveti. To je plemenita definicija prirode posla i uloge javnog službenika, i u mnogim slučajevima je i tačna. Ali ova partijska neutralnost često prikriva suštinsko političko okruženje u kojima ovi službenici rade i takođe protivreči potrebi ovih zvaničnika da razumeju politizovano okruženje kako bi mogli da rade svoj posao (vidi Peters i Pierre, 2004).

Javna politika je konačni proizvod vladine aktivnosti i zbog toga je neizbežno politička. Ona je proizvod političke aktivnosti i takođe ima političke posledice. Stoga, dok rade svoj posao, javni službenici rade političke zadatke. Neki od ovih zadataka su otvoreno politički, poput savetovanja ministara. Čak iako je uloga savetnika, prema rečima Društva za prijatelje i Arona Vildavskog, da “saopšti istinu moći”, taj savet često mora da bude skrojen prema preferencijama i ciljevima političkog vođstva.

Čak i prilikom vršenja onoga što bi se moglo nazvati prostim administrativnim zadacima, aktivnosti javne birokratije mogu imati duboke političke posledice. Efektivnost programa zavisi od efektivne implementacije, tako da ako političko vođstvo želi da stekne zasluge za usluge koje su pružili, moraju da osiguraju implementaciju. A efektivna administracija je takođe potencijalno sredstvo za izbegavanje krivice ako politika propadne (Hood, 2011). Tako da osim pritisaka za koordinacijom odozdo na gore i odozgo na dole u okviru same organizacije, dolazi i do pritiska sa vrha koji ima za cilj da osigura učinak.

Partijski pritisci za promenom politike takođe se mogu naći suprotstavljeni agendi same javne organizacije. Čak iako organizacija nije posvećena postojećem režimu politika u ideološkom ili profesionalnom smislu, postoji velika verovatnoća da će se odlučiti za status quo. Promena politika je težak posao za sve javne organizacije, jer uključuje veliki obim posla, od jednostavnog poput smišljanja novih formi, do kompleksnog poput preobuke zaposlenih i uvođenja novog sistema vrednosti koji stoji iza politike. Kao što je već rečeno, iako javne organizacije i njeni članovi ne zabašuruju uvek svoj posao, često ne dočekuju raširenih ruku promene politike. A njihova motivacija splašnjava ako se promene stalno dešavaju, kao što je često slučaj u svetu javne politike.

Stoga se javna organizacija nalazi u donekle čudnoj poziciji pošto izvršava administrativne zadatke i upravlja i kreira politiku. Sa jedne strane, njena formalna pozicija je apolitična i navodno predstavlja neutralan instrument za političke lidere. Sa druge strane, organizacije u javnom sektoru nisu u potpunosti neutralne u vezi politike, čak iako jesu neutralne prema političkim partijama. One imaju političke ideje, posvećenost klijentima i ustanovljene rutine, koje mogu da požele da brane od pritiska za promenom. Čak i više od njihovih političkih gospodara, za ove organizacije politika predstavlja mnogo više od puke reči.

Imajući gore navedeno u vidu, nije čudno zašto postoje snažni pritisci da se politizuju javne organizacije (Peters i Pierre, 2004; Neuhold, Vanhoonacker i Verhey, 2012). Političke vođe su izabrane da kreiraju politiku, a u ne sasvim demokratskim sistemima oni veruju da bi trebalo da budu u poziciji i da kontrolišu politiku. Stoga, kada su suočeni sa trajnim i stručnim organizacijama koje sprovode sopstvene agende, ti lideri osećaju potrebu da pokušaju da ih stave pod kontrolu. Ali čak i tada, politički resursi koje te organizacije imaju kreiraju jedan složen i suptilan proces pregovaranja sa ciljem da se sprovede kontrola bez gubljenja neophodne posvećenosti birokratske organizacije i njenih članova.

Reforma, javne organizacije i politika

Do ovog trenutka vodili smo jednu opštu diskusiju o ulozi javnih organizacija u kreiranju politike. Za mnoge reformatore javnog sektora ovaj opšti model je suviše institucionalizovan i zahteva znatnu promenu. To je možda tačno, ali problem za reformatore i za organizacije koje se reformišu je u tome što postoje najmanje dve dijametralno suprotne vizije kako treba sprovesti promene, a te dve vizije paralelno su se sprovodile tokom prošlih decenija.

Nova javna uprava bila je dominantna vrsta reformi javne administracije koja je pokrenuta osamdesetih godina i koja traje do danas, makar u smanjenom obliku. Iako ovaj pristup administraciji, i uopšte upravljanju, ima mnoštvo odlika, za nas je najzanimljiviji naglasak na autonomiji organizacija u javnom sektoru (Roness, 2009). Osnovna pretpostavka bila je da bi menadžeri u javnom sektoru mogli da pružaju usluge bolje od svojih političkih gospodara, pod uslovom da im se pruži autonomija i potrebni resursi. Ovaj pristup upravljanju je stoga zagovarao smanjenu ulogu političkog vođstva u upravljanju i čak u kreiranju politika.

Jedna od varijanti Nove javne uprave je zagovarala “deregulisanje” javnog sektora. Ovaj argument se nije pozivao na ekonomsku deregulaciju tržišta, već na unutrašnju deregulaciju javnog sektora (DiIulio, 1994). Osim smanjivanja kontrole nad administrativnim ponašanjem, ova unutrašnja deregulacija bila je zamišljena tako da menadžerima i njihovim organizacijama dozvoli preduzetništvo na planu politika. Opet, pretpostavka je bila da ako se menadžerima dopusti autonomija da vrše dobru politiku, oni bi stvorili efikasniji javni servis nego što bi to političko vođstvo moglo da uradi.

Drugi važni element Nove javne uprave koji se tiče političke uloge javnih organizacija je naglasak na upravljanju radnim učinkom. Iako je javna administracija uvek nastojala da promoviše efikasnu upravu, upravljanje radnim učinkom nastoji da razvije kvantitativni metod provere tog učinka i povezuje nagrade za pojedince i organizacije sa ishodima tih mera. Ako pojedinci nisu u stanju da postignu zadate ciljeve mogu biti kažnjeni ili čak otpušteni, a ako organizacije ne ispune svoje zadatke mogu da izgube deo svog budžeta.

Postoje brojna pitanja u vezi sa ovim pristupom u javnom sektoru (Radin, 2005), ali za razumevanje političke uloge organizacija najvažniji element je vremenska dimenzija. Javne organizacije, koje nemaju potrebu da daju rezultate do sledećih izbora, mogu da imaju duži vremenski horizont nego političari koji se biraju na izborima. Međutim, zadati ciljevi su često na godišnjem ili čak polugodišnjem nivou, što onda birokratama daje manje vremena nego političarima. Ova promena vremenske dimenzije otklanja jedan izvor konflikta između političara i birokrata, ali takođe može dovesti i do manje efikasnih javnih politika.

Decentralizujuće reforme povezane sa Novom javnom upravom donele su neke pomake u upravljanju, ali su takođe proizvele i neke probleme. Možda je najznačajniji od njih otežavanje koordinacije u samom javnom sektoru. Stvaranje brojnih manje ili više autonomnih agencija (Egeberg i Trondal, 2009) i širenje ideologije koja je zagovarala autonomiju za javne menadžere, pojačalo je postojeće teškoće u organizaciji. Iako je većina vlada zadržala neke mehanizme kontrole nad agencijama, na primer u oblasti budžeta (vidi Jensen, 2003), njihovo postojanje je predstavljalo veću prepreku koordinaciji od integrisanijih izvršnih odeljenja.

Dodatni problem bilo je opšte gubljenje kapaciteta za kreiranje politika u okviru javnog sektora. Donekle je paradoksalno da se u informacijskom dobu, kada internet pruža naizgled neograničeno obilje informacija, postoji manje detaljna analiza politika. To je delimično stoga što je upravljanje radnim učinkom postalo zamena za detaljniju analizu politika. Implicitno u ovoj pretpostavci je da, ako se program dobro implementira, onda je i politika dobra. Manje se brine o sadržaju politke koja se primenjuje. Dalje, teškoće u vezi sa kratkotrajnim indikatorima učinka, koji se koriste da zamene dublju analizu, znače da sve površnije razumevanje politike može biti netačno ili makar nepotpuno (vidi Van Thiel i Leeuw, 2002).

Kao što je to često slučaj sa reformama u javnom sektoru, jedna reforma povlači drugu, čak iako se smatra da je prva reforma bila uspešna. Decentralizujuće reforme Nove javne uprave izazvale su niz reformi koje su pokušale da prevaziđu probleme koje je izazvala NJU. Centar vlasti – predsednici, premijeri, i organizacije povezane sa njima – pokušavali su da povrate kontrolu nad javnim sektorom (Dahlstrom, Peters i Pierre, 2011). Ova reafirmacija je učinjena iz najmanje dva razloga. Prvi je želja da se prevaziđu problemi u koordinaciji koje je stvorila agencifikacija i drugi aspekti NJU. Neke vlade su sprovele mere poput “združene vlade” u pokušaju da ublaže ove probleme (vidi Pollitt, 2003).

Drugi put za ostvarivanje veće kontrole nad javnim politikama je težnja da se potvrdi “primat politike”. Odnosno, cilj reformi Nove javne uprave bio je da se osnaži birokratija, pa čak i klijentela javnih organizacija. Ove promene u strukturi moći smanjile su kapacitet za delovanje predsednicima i premijerima. U ekstremnim slučajevima ove promene su nazivane “prezidencijacijom” (Poguntke i Webb, 2007), odnoseći se na porast broja kadrova u centru sa ciljem da se pojača kapacitet za kontrolu. Čak i tamo gde se ovaj proces nije pojavio bilo je pokušaja da se razvije povećani kapacitet za politiku.

Stoga se reakcije na reforme koje se povezuju sa Novom javnom upravom svode na pokušaj da se smanji uticaj državnih birokratija na javnu politiku. Čak i bez tih reformi postojala je prikrivena tenzija između tih birokratskih organizacija i centara vlasti. Te organizacije imaju svoje političke ideje i nastoje da ih sprovedu.

Uporedne perspektive

Rasprava je do ovog trenutka bila pomalo apstraktna i čini se da je pretpostavljala da će javne organizacije imati identičan kapacitet da vrše uticaj na politiku u svim političkim sistemima. Iako to važi za određene aspekte koji se sreću u svim političkim sistemima, takođe postoje i znatne razlike u kapacitetu i ambiciji organizacija da utiču na javne politike. Iako nemamo dovoljno mesta za detaljnu analizu brojnih slučajeva, možemo makar utvrditi neke od varijabli koje će definisati taj kapacitet.

Autonomija

Već je bilo reči o autonomiji u svetlu reformi koje su izvirale iz Nove javne uprave, ali ona predstavlja i mnogo opštiji koncept za razumevanje političke uloge organizacija javnog sektora. Administrativne tradicije i formalne organizacione strukture različitih zemalja dozvoljavaju više autonomije i stoga veće mogućnosti za angažovanje u politici. Na primer, dugotrajno postojanje agencija u Švedskoj, i u manjem obimu u drugim nordijskim zemljama, pruža značajno veću autonomiju u odnosu na konvencionalne ministarske strukture poput onih koje postoje u drugim evropskim zemaljama. Nalik tome, agencije u Sjedinjenim Državama su sastavni delovi kabinetskih departmana, ali su istorijski bile u stanju da steknu značajnu autonomiju od njih.

Političke strukture i institucije

Struktura organizacije, a pogotovu njihova autonomija, utiču na njihov politički kapacitet, ali to isto čini i priroda političkog sistema čiji su deo. Na najširem planu trebalo bi očekivati razlike između predsedničkih i parlamentarnih sistema. Konkretno, prisustvo nezavisnog parlamenta pruža javnim organizacijama alternativni izvor legitimiteta i podrške. S tim u vidu, aktivni i nezavisni parlament može biti dodatni izvor nadzora i kontrole koji će smanjiti autonomiju javnih organizacija.

Osim institucionalnih razlika na makro nivou, postoje i tananije razlike koje oblikuju kapacitet organizacija za kontrolu nad politikom. Na primer, autonomija ministarstava u Nemačkoj – Ressortprinzip – pruža im određenu autonomiju u odnosu na centar vlasti, iako ministar još uvek ima znatnu kontrolu nad birokratijom (vidi Fleischer, 2011). Slično tome, vladavina kabineta u nekim parlamentarnim sistemima koja ne zahteva podršku od svih partija za inicijative ministara pruža organizacijama više autonomije nego u sistemima koji nameću jednoglasnost u okviru koalicije.

Kadriranje

Politički kapacitet organizacija javnog sektora takođe se nalazi pod uticajem kadrova tih organizacija. Standardna razlika između javnih birokratija nalazi se u vrsti obrazovanja i karijere koji zaposleni imaju (Peters, 2005, poglavlje 3). Na primer, tradicija zapošljavanja birokrata opšte prakse u vestminsterskim sistemima ne podstiče na specijalizaciju u okviru birokratskih organizacija. Nemački javni službenici kao opštu osnovu imaju pravo, dok se kasnije tokom karijere specijalizuju za jednu oblast.

Specijalističko regrutovanje za javnu službu se možda najjasnije vidi u američkoj javnoj službi. Iako se menadžeri višeg ranga u okviru Više Izvršne Službe mogu nazvati službenicima opšte prakse, najveći deo njih zaposlen je zbog svojih specijalističkih veština i znanja. Na primer, ako neko želi da se zaposli u ministarstvu poljoprivrede poželjno je da je studirao na odgovarajućem univerzitetu. I zaista, većina službenika dolazi iz velikih javnih univerziteta, pre nego iz fakulteta Ivy League. Sledstveno tome, većina američkih javnih službenika tokom cele karijere ostaje u istom odeljenju ili agenciji, i stoga dalje razvijaju svoju specijalizaciju. Stoga ovi zvaničnici čine moćan izvor političke ekspertize u kreiranju politike u svom domenu.

Priroda kadriranja javnih organizacija mora se razmatrati u odnosu na kapacitete njihovih političkih gospodara. Ričard Rouz (1976) je pre nekoliko decenija istakao relativan nedostatak iskustva i znanja među britanskim ministrima. Oni su dolazili iz različitih sredina – uglavnom su bili profesionalni političari – i stoga nisu imali dovoljno iskustva za oblast za koju su bili zaduženi. Osim toga, često su menjali zaduženja, jer su politički obziri često imali prioritet nad kompetencijama. U takvom okruženju čak i službenik opšte prakse može imati prednost prilikom formulisanja politike.

Politizacija

Pitanje političkog kapaciteta ministara navodi nas na pitanje do koje mere politički lideri imaju kapaciteta da sprovedu kontrolu nad organizacijama u okviru javne birokratije, i nad politikama koje izviru iz njih. Jedna dimenzija te kontrole je pokušaj da se postignu koordinacija i koherentnost u gore pomenutoj politici. Ali veća prezidencijalizacija parlamentarnog sistema je praćena invazivnijim pokušajima da se ostvari kontrola nad kreiranjem politike. Iako ova politizacija može biti opravdana demokratskim stanovištem – da su predsednici i premijeri izabrani da vode politiku – to takođe ugrožava meritokratski sistem kao i kvalitet kreiranja politike.

Imajući gore navedeno u vidu, treba istaći da nisu sve politicizacije iste. Kao što ministri imaju različite nivoe stručnosti, tako ih mogu imati i njihovi nameštenici, koji su postavljeni kako bi kontrolisali javne organizacije. Na primer, makar do administracije Džordža V. Buša, veliki broj, ako ne i većina od 4000 predsedničkih nameštenika su bili veoma stručni u svojim oblastima (vidi Lewis, 2011).[5] Ovi nameštenici su imali veći kapacitet da nametnu političku agendu nego neko ko bi na to mesto bio postavljen iz reda političkih lojalista (Grindle, 2011).

Težnje i očekivanja

Na kraju moramo razmotriti težnje članova javnih organizacija i njihovih nominalnih političkih gospodara u vezi kreiranja politike. Iako političke vođe po pravilu žele da kontrolišu politiku, oni mogu uvažavati stručnost birokratije i mogu želeti da koriste tu stručnost pre nego da joj se suprotstavljaju. Taj obrazac saradnje može biti očevidan kada politički lider i organizacija pripadaju “epistemološkoj zajednici” i kada dele zajedničke stavove o tome šta čini dobru politiku. Takođe, sukobi mogu biti češći u slučaju da politički lider ne poznaje određeni domen politike. Možda se visoki nivo učtivosti između političkog lidera i njegovih organizacija teže postiže u eri prezidencijalizacije (vidi Savoie, 2008). Pošto političke vođe pokušavaju da ostvare veću kontrolu nad vladom u celini, tako se i mogućnosti za delovanje autonomnih organizacija smanjuje. Uočena potreba za kontrolom nad javnim organizacijama može biti ideološka ili može biti odraz ličnih težnji predsednika ili premijera, ali u svakom slučaju ti lideri žele da stave svoj pečat na aktivnosti vlade.

Rezime

Opšteprihvaćeno je da su javne birokratije, i individualne organizacije u okviru njih, relativno inertne organizacije koje se ne interesuju puno za javnu politiku. Ove organizacije su pre zamišljene kao formalno-pravni izvršioci politika, nego kao ustanove koje imaju ideje i misiju. Ovaj članak zagovara upravo suprotnu tezu, ističući da javne organizacije imaju brojne resurse koji im omogućavaju da budu aktivni učesnici u procesu javnih politika, kao i da su u mogućnosti da samostalno kreiraju politike.

Ali ove organizacije se stalno susreću sa izazovima kada pokušavaju da iskoriste te resurse kako bi bile efikasne u sprovođenju politike. Osnovni takav izazov predstavlja jednostavno pitanje legitimiteta za samostalno delovanje, pogotovu kada su suočene sa političkim činiocima koji imaju veći legitimitet. Zadaci koje ove organizacije moraju da urade takođe predstavljaju izazov njihovoj efektivnosti u političkom procesu. I doslovna stalna reforma javne birokratije takođe predstavlja izvor prilika i prepreka autonomnoj ulozi javnih organizacija.

Iako se može tvrditi da empirijski javne organizacije imaju centralnu ulogu u kreiranju javne politike, i da imaju značajan politički kapacitet, normativni argument se mnogo teže može prihvatiti, pogotovo u demokratskim političkim sistemima. Političari veruju da su izabrani da vode politiku i nevoljno prepuštaju deo tog autoriteta javnoj birokratiji. Ali u isto vreme tim političarima je potrebna stručnosti i informacije koje birokratija poseduje. Ove opipljive tenzije u velikoj meri definišu savremeno kreiranje politike.

References:

Blais, A. And S. Dion (1991) The Budget-Maximizing Bureaucrat: Appraisals and Evidence (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press).

Bouckaert, G., B. G. Peters, and K. Verhoest (2010) The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke, UK: Macmillan.

Brehm, J. and S, Gates (1997) Working, Shirking and Sabotage: Bureaucratic Responses to a Democratic Public (Ann Arbor: University of Michigan Press).

Carter, P. (2012) Policy as Palimpset, Policy & Politics 40, 423-43.

Colebatch, H. K., R. Hoppe, and M. Noordegraaf,(2010). Working for Policy (Amsterdam: Amsterdam University Press).

Dahlström, C., B. G. Peters and J. Pierre (2011) Steering from the Centre: Strengthening Political Control in Western Democracies (Toronto: University of Toronto Press).

DiIulio, J. J. (1994) Deregulating Government: Can Government be Improved? (Washington, DC: The Brookings Institution).

Egeberg, M. And J. Trondal (2009) Political Leadership and Bureaucratic Autonomy: The Effects of Agencification, Governance 22, 673-87.

Fleischer, J. (2011) Steering from the German Centre: More Policy Coordination with Fewer Policy Initiatives, in C. Dahlström,., B. G. Peters and J. Pierre, Steering from the Centre: Strengthening Political Control in Western Democracies (Toronto: University of Toronto Press).

Gofen, A. (2014) Mind the Gap: Dimensions and Influence of Street-Level Divergence, Journal of Public Administration Research and Theory 24,473-93.

Goodsell, C. T. (2011) Mission Mystique; Belief Systems in Public Agencies (Washington, DC: CQ Press).

Grindle, M. S. (2011) Jobs for the Boys: Patronage and the State in Comparative Perspective (Cambridge, MA: Harvard University Press).

Hood, C. (1976) The Limits of Administration (New York: Wiley).

Hood, C. (2011), The Blame Game: Spin, Bureaucracy and Self-Preservation in Government (Princeton, NJ: Princeton University Press).

Jacobs, A. M. (2011), Governing for the Long Term: Democracy and the Politics of Investment (Cambridge: Cambridge University Press).

Jensen, L. (2003) Den Store Koordinator. (Copenhagen: Jurist og Økonomforlag).

Kerwin, C. M. (2011) Rule-making: How Government Agencies Write Law and Make Policy, 4^th ed. (Washington, DC: CQ Press).

Lewis, D. E. (2011) Presidential Appointments and Personnel, Annual Review of Political Science 14, 47-66.

Neuhold, C., S. Vanhoonacker and L. Verhey (2012)Civil Servants and Politics: A Delicate Balance(Basingstoke: Macmillan).

Page, E. C (2012) Policy Without Politicians: Bureaucratic Influence in Comparative Perspective (Oxford: Oxford University Press).

Peters, B. G. (1992) Bureaucratic Politics and the Institutions of the European Community, in A, M. Sbragia, Euro-Politics (Washington, DC: The Brookings Institution).

Peters, B. G. (2005) The Politics of Bureaucracy, 6^th ed. (New York: Routledge).

Peters, B. G. (2010) The Future of Governing: Four Emerging Models ((Lawrence: University Press of Kansas).

Peters, B. G. (2015) Pursuing Horizontal Management: The Politics of Public Sector Coordination (Lawrence: University Press of Kansas).

Peters, B. G. And J. Pierre (2004) Politicization of the Civil Service in Comparative Perspecitve: The Quest for Control (New York: Routledge).

Poguntke, T. and P. Webb (2007)Presidentialization of Politics: A Comparative Study of Modern Democracies (Oxford; Oxford University Press).

Pollitt, C. 2003. “Joined-Up Government: A Survey.” Political Studies Review 1: 34–49.

Radin, B. (2006), Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity and Democratic Values (Washington, DC: Georgetown University Press).

Rhinard, M. (2010) Framing Europe: The Policy Making Strategies of the European Commission (Dordrecht: Martinus Nijhoff).

Roness, P. G. (2009) Handling Theoretical Diversity on Agency Autonomy, in Change and Continuity in Public Sector Organizations: Essays in Honor of Per Laegreid (Bergen: Fakbokforlaget).

Rose, R. (1976) The Problem of Party Government (London: Macmillan).

Rubin, I. (2013) The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing (Washington, DC: CQ Press).

Salamon, L. M. (1981) The Goals of Reorganization.” In Federal Reorganization: What Have We Learned?, edited by P. Szanton. (Chatham, NJ: Chatham House

Savoie, D. J. (1994) Reagan, Thatcher, Mulroney: In Search of a New Bureaucracy (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press).

Savoie, D. J. (2008) Court Government and the Collapse of Accountability in Canada and the United Kingdom (Cambridge: Cambridge University Press).

Stinchcombe, A. (1990) Information and Organizations (Berkeley: University of California Press).

Torfing, J., B. G. Peters, J. Pierre and E. Sørensen (2012), Interactive Governance: Advancing

the Paradigm (Oxford: Oxford University Press).

Van Thiel, S. And F. L Leeuw (2002) The Performance Paradox in the Public Sector, Public Performance and Management Review 25, 267-81.

Wilsensky, H. (1967) Organizational Intelligence: Knowledge and Policy in Government and Industry (New York: Basic Books).

B. Guy Peters, član Board of Trustees